Door: Roel Wagter
Inleiding
In de afgelopen maand gaf ik een presentatie voor een grote groep enterprise architecten tijdens een kennissessie bij Solventa BV, waarin de ontwikkelingen bij gemeenten centraal stonden. Ik ging daarbij in op het nieuwe fenomeen van de onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer (OGR) en de relevantie hiervan voor onze bestaande business proposities. Een van deze proposities betreft ons stuurinstrument GEA (General Enterprise Architecting).
Enterprise architecture conform GEA is het stuurinstrument dat tegemoetkomt aan de behoefte verwoord in de titel van deze blog. Om dit te duiden zal ik achtereenvolgens ingaan op een beknopte toelichting van GEA voor degenen die daar niet mee bekend zijn, de onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer (OGR) die alle gemeenten uiterlijk per 1 januari 2024 ingericht en werkend moeten hebben, en eindig met mijn conclusies en aanbevelingen van het hiervoor door mij uitgevoerde onderzoek.
Beknopte toelichting GEA
Voor de lezer die onbekend is met GEA eerst een (zeer) beknopte uitleg hiervan.
Een van de belangrijkste fundamenten van het GEA-gedachtegoed betreft de volgende stelling:
Er bestaat een positieve correlatie tussen een niveau van samenhang en een niveau van performance in een organisatie (organisatie kan een individu, deel van een organisatie, de totale organisatie, c.q. ecosysteem zijn waartoe de organisatie behoort). Deze stelling is inmiddels bewezen [1, 2 ].
De focus van GEA ligt dan ook op performanceverbetering door te sturen op samenhang. In de kern bestaat GEA [3, 4, 5] uit de volgende onderdelen:
- Samenhang expliciet maken en validatie door stakeholders (de samenhang in GEA betreft de samenhang op zin- en vormgevingsniveau en daartussen)
- Samenhang verbeteren (o.b.v. expliciet gemaakte samenhang)
- Sturen op samenhang (m.b.v. vertegenwoordigers van gevalideerde samenhang ontwikkelen van integrale oplossingscontouren voor vraagstukken)
- Actualiseren van samenhang ( n.a.v. nieuwe kaders onder andere resulterend van oplossingscontouren en rapportages van de gangbare besturingscycli)
- Meten van samenhang (naast dat in GEA de maturity van ‘sturen op samenhang’ gemeten wordt, is men inmiddels ook in staat om de samenhang sec, als resultaat van sturen op samenhang, te kwantificeren. Dit geschiedt met behulp van de Enterprise Coherence-index (EC-index) [6]. Deze index bestaat uit een onderzoek naar de geëxpliciteerde aanwezigheid van de elementen van samenhang, de verbanden daartussen en bandbreedtes van voorkomen. Het eindresultaat bestaat uit een cijfer op een schaal van nul tot tien en een breakdown daarvan).
De onderdelen 1. en 2. worden alleen een eerste keer van GEA-toepassing uitgevoerd, daarna de onderdelen 3, 4 en 5 continu.
Met name het hiervoor genoemde GEA-onderdeel 3 is relevant voor deze blog.
De onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer
Ik ga beknopt in op de historie van de gemeentelijke rekenkamer, de nieuwe onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer (OGR), haar doel, taken, verantwoordelijkheden en werkwijze, de nodige onafhankelijkheid en objectiviteit, mogelijke voorbeelden van onderzoeken en samenwerking met de gemeenteraad [7, 8].
Historie
In de vroege jaren ’90 begon de discussie over de noodzaak van onafhankelijke controle op het gemeentelijk beleid en beheer. Gemeenten werden steeds groter en complexer, waardoor de vraag naar transparantie en verantwoording toenam. In 1995 werd de Wet dualisering gemeentebestuur ingevoerd, waarbij de onafhankelijke rekenkamerfunctie werd geïntroduceerd. Veel gemeenten richtten toen een Algemene Rekenkamer Gemeenten (ARG) op. Deze ARG’s hadden als taak het uitvoeren van onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid. In 2002 werd de Gemeentewet gewijzigd, waarbij de bepalingen met betrekking tot de rekenkamerfunctie werden verduidelijkt en aangescherpt. De nadruk kwam te liggen op de onafhankelijkheid en professionaliteit van de rekenkamer. Sommige kleinere gemeenten vonden het lastig om een volwaardige rekenkamer op te zetten. In reactie hierop begonnen gemeenten regionaal samen te werken door gezamenlijke rekenkamers op te richten. Hierdoor konden ze efficiënter en effectiever onderzoek uitvoeren. In de daaropvolgende jaren vond er een doorontwikkeling en professionalisering plaats van de gemeentelijke rekenkamers. Er kwam meer aandacht voor de methodologie van onderzoek, rapportage en het stimuleren van verbeteringen op basis van onderzoeksresultaten.
De nieuwe onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer (OGR)
M.i.v. 1 jan. 2023 trad de Wet versterking decentrale rekenkamers in werking. Deze wet heeft tot doel het creëren van een sluitend wettelijk stelsel voor gedegen onafhankelijk rekenkameronderzoek, ter ondersteuning van de controlerende rol van raden, staten en algemene besturen van waterschappen [8]. Transparantie en verantwoording zijn hierbij essentiële principes. Transparantie verwijst naar het open en toegankelijk maken van informatie, besluitvormingsprocessen en financiële gegevens. Verantwoording betekent dat de gemeente verantwoording moet afleggen voor haar handelingen en beslissingen. Deze principes dragen bij aan het opbouwen van vertrouwen tussen de overheid en de burgers, en bevorderen de democratische legitimiteit van het bestuur.
Doel van de OGR
De OGR is belast met het controleren van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en beheer van de gemeente. De OGR fungeert hierbij als een waarborg voor transparantie en verantwoording, rapporteert onafhankelijk over de prestaties van de gemeente en identificeert mogelijke verbeteringen, waardoor burgers en belanghebbenden in staat worden gesteld om kritisch toezicht te houden op het bestuur van de gemeente. Hiermee draagt de OGR bij aan versterken van de integriteit van de gemeente en versterkt de relatie tussen burgers en hun gemeentebestuur.
Taken en Verantwoordelijkheden van de OGR
- Onderzoek uitvoeren: Het uitvoeren van onafhankelijke onderzoeken naar de doeltreffendheid, efficiëntie en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid, beheer en de uitvoering van programma’s en projecten.
- Auditwerkzaamheden: Het uitvoeren van financiële en prestatie-audits om de naleving van wetten, regels en voorschriften te controleren. Beoordelen van financiële rapporten en boekhoudkundige processen van de gemeente.
- Rapportage: Het opstellen en publiceren van rapporten over de bevindingen en aanbevelingen van de uitgevoerde onderzoeken en audits.
- Advies geven: Het verstrekken van onafhankelijk advies aan de gemeenteraad en het college van B&W op basis van de onderzoeksresultaten.
- Toezicht op naleving: Nagaan of de gemeente zich houdt aan wet- en regelgeving en of de vastgestelde procedures worden gevolgd.
- Burgerparticipatie bevorderen: Het betrekken van burgers bij het controleproces en ervoor zorgen dat de gemeenschap op de hoogte is van de bevindingen van de OGR.
- Onafhankelijkheid waarborgen: Zorgen voor een onafhankelijke positie, los van politieke beïnvloeding, om objectieve en eerlijke beoordelingen te waarborgen.
- Professionaliteit en kwaliteitsborging: Het handhaven van hoge professionele normen in de uitvoering van onderzoeken en audits, inclusief het volgen van geaccepteerde auditstandaarden.
Werkwijze van de OGR
De OGR is onafhankelijk en opereert los van de gemeentelijke bestuurlijke organen. Dit betekent dat de OGR haar werkzaamheden autonoom uitvoert, zonder directe invloed van het gemeentebestuur. Hierbij maakt de OGR gebruik van diverse gestandaardiseerde onderzoeksmethoden, waaronder documentanalyse, interviews, enquêtes en data-analyse. Door deze methoden te combineren, krijgt de OGR een volledig beeld van de prestaties van het gemeentelijk beleid.
Met betrekking tot de onderzoekplanning stelt De OGR een onderzoeksplan op waarin wordt vastgelegd welke onderzoeken zullen worden uitgevoerd en welke criteria zullen worden gehanteerd. Dit plan wordt vaak periodiek herzien om relevante onderwerpen aan te pakken.
Na afronding van een onderzoek brengt de OGR een rapport uit. Dit rapport bevat de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. Het rapport wordt doorgaans gepresenteerd aan de gemeenteraad en, indien van toepassing, aan het college van burgemeester en wethouders.
Betreffende het aspect communicatie communiceert de OGR regelmatig met de gemeenteraad en andere belanghebbenden om hen op de hoogte te houden van lopende onderzoeken, bevindingen en aanbevelingen. Open communicatie draagt immers bij aan de transparantie van het proces.
Voor wat betreft de follow up van de bevindingen en aanbevelingen houdt de OGR in principe toezicht op de opvolging hiervan door het gemeentebestuur. Dit helpt ervoor te zorgen dat de aanbevelingen worden geïmplementeerd en eventuele tekortkomingen worden aangepakt. Sommige OGR’s betrekken de burgers bij hun werkzaamheden door bijvoorbeeld inspraakmomenten of het verzamelen van feedback. Dit draagt bij aan een breder begrip en draagvlak voor de onderzoeken.
Onafhankelijkheid en Objectiviteit
De volgende soorten van onafhankelijkheid en aspecten van objectiviteit zijn aan de orde m.b.t. de inrichting en werking van de OGR.
- Wettelijke Onafhankelijkheid: Het is essentieel dat de onafhankelijkheid van de OGR wettelijk is vastgelegd. De oprichtingswet of -verordening moet specifieke bepalingen bevatten die de onafhankelijkheid van het orgaan waarborgen en beschermen tegen inmenging vanuit de politiek.
- Financiële Onafhankelijkheid: de OGR is onafhankelijk in termen van budget en financiële middelen. Het budget moet direct worden toegekend zonder tussenkomst van politieke organen om te voorkomen dat financiële afhankelijkheid de objectiviteit beïnvloedt.
- Benoemingsprocedures: Vereist is een transparant en onpartijdig proces bij het benoemen van leden van de OGR. Het benoemingsproces moet gebaseerd zijn op deskundigheid en professionele ervaring, zonder politieke vooringenomenheid. De gemeenteraad benoemt (tijdens een openbare raadsvergadering) de leden van de Rekenkamer.
- Vaste Termijnen: Benoem leden van de OGR voor vaste termijnen om te voorkomen dat zij onderhevig zijn aan politieke druk of interferentie bij het uitvoeren van hun taken.
- Rapportageprocedures: Implementeer duidelijke rapportageprocedures die directe publicatie van bevindingen mogelijk maken, zonder tussenkomst van politieke organen. Dit helpt de objectiviteit te waarborgen en voorkomt manipulatie van de resultaten.
- Toegang tot Informatie: Geef de OGR onbeperkte toegang tot alle benodigde informatie die nodig is voor de evaluatie van het gemeentelijk beleid. Dit omvat financiële gegevens, beleidsdocumenten en andere relevante informatie.
- Openbare Verantwoording: Zorg ervoor dat de OGR openbaar verantwoording aflegt over haar activiteiten en bevindingen. Dit draagt bij aan transparantie en vergroot het vertrouwen in de onafhankelijkheid van het orgaan.
Mogelijke voorbeelden van Onderzoeken
Voor onderzoeken die de OGR kan initiëren en laten uitvoeren kan men onder andere denken aan de volgende typen onderzoeken.
- Efficiëntie van overheidsuitgaven: Een OGR zou bijvoorbeeld een onderzoek kunnen uitvoeren naar de effectiviteit en efficiëntie van bepaalde gemeentelijke programma’s of projecten. Als resultaat kunnen ze aanbevelingen doen om het gebruik van middelen te optimaliseren en verspilling te verminderen, waardoor de gemeentelijke financiën worden verbeterd.
- Transparantie en verantwoording: Een OGR kan onderzoeken of de gemeente voldoet aan normen voor transparantie en verantwoording. Het rapport kan aanbevelingen bevatten over het verbeteren van openbare verslaglegging en het versterken van mechanismen voor verantwoording aan de burgers.
- Beheer van gemeentelijke activa: Onderzoek naar het beheer van gemeentelijke activa, zoals onroerend goed, voertuigen of infrastructuur, kan leiden tot aanbevelingen om onderbenutting van middelen te voorkomen en de levensduur van activa te verlengen.
- Effectiviteit van beleidsimplementatie: De OGR kan onderzoeken hoe goed beleidsmaatregelen worden geïmplementeerd en of ze de beoogde resultaten opleveren. Op basis van de bevindingen kan de OGR aanbevelingen doen om de effectiviteit van het beleid te vergroten.
- Risicobeheer: Door het evalueren van het risicobeheerproces binnen de gemeente, kan een OGR helpen bij het identificeren van potentiële kwetsbaarheden en het formuleren van aanbevelingen om de gemeente beter voor te bereiden op onvoorziene gebeurtenissen.
Samenwerking met de Gemeenteraad
De OGR kan voor onderzoeken informatie inwinnen van de gemeenteraad, individuele raadsleden, inwoners, enz. In de praktijd leidt dit vaak tot een soort groslijst die de OGR bijhoudt. De Rekenkamer bepaalt zelf (zelfstandig) de onderwerpen die onderzocht worden [9].
Tijdens deze onderzoeken verzamelt het team van de OGR informatie, analyseert het beleid en evalueert de resultaten om een goed onderbouwd oordeel te vellen.
Na afronding van een onderzoek presenteert de OGR haar bevindingen in een rapport. Dit rapport bevat aanbevelingen voor mogelijke verbeteringen en is bedoeld om de gemeenteraad te informeren over de prestaties en effectiviteit van het onderzochte beleid.
De resultaten van het onderzoek worden vervolgens aan de gemeenteraad gepresenteerd tijdens een daarvoor georganiseerde vergadering. De OGR kan haar bevindingen mondeling toelichten en vragen van raadsleden beantwoorden. Deze presentatie biedt de gemeenteraad de gelegenheid om dieper in te gaan op de details van het rapport.
Na de presentatie volgt een discussie in de gemeenteraad over de bevindingen en aanbevelingen van de OGR. Raadsleden kunnen vragen stellen, opmerkingen maken en standpunten innemen. Op basis van deze discussie kan de raad besluiten welke vervolgstappen genomen moeten worden, zoals het implementeren van aanbevelingen of het aanscherpen van beleid.
Het is gebruikelijk dat het college van burgemeester en wethouders reageert op de bevindingen en aanbevelingen van de OGR. De opvolging van de aanbevelingen kan leiden tot beleidsaanpassingen of maatregelen om de doelmatigheid en rechtmatigheid te verbeteren.
Conclusie en aanbevelingen
De belangrijkste wijziging voor gemeenten van de invoering van de wet Versterking decentrale rekenkamers per 1 januari 2023 betreft het afschaffen van de mogelijkheid die de Gemeentewet biedt om per verordening regels te stellen aan de uitoefening van de rekenkamerfunctie. Hiermee is het verplicht geworden een eigen OGR in te stellen of met andere gemeenteraden een gemeenschappelijke OGR [7, 8].
Op basis van gesprekken met insiders en hierbij verkregen documenten [9, 10, 11, 12, 15] is het mij duidelijk geworden dat de financiële mogelijkheden van de OGR met betrekking tot het uitvoeren van onderzoeken veel ruimer geworden zijn. Mijn bijzondere dank gaat uit naar de heer F.G.S. Droste, Griffier van de Gemeente Hardenberg, die mij met de nodige raad en daad bijgestaan heeft. De VNG heeft een budgetadvies afgegeven voor de OGR van €1,30 per inwoner [13, 14]. Een conservatieve schatting levert een markt van ca. 18 miljoen euro op. Deze financiële ruimte en de vergaande onafhankelijkheid op basis van het wettelijke karakter, biedt de OGR veel meer mogelijkheden om grootschaliger onderzoek te verrichten. Zie alle typen onderzoeken in het vorige hoofdstuk onder Mogelijke voorbeelden van Onderzoeken. Dit zijn allemaal onderzoeken van een strategisch niveau die zullen resulteren in oplossingen met een relatief lange tijdshorizon, een relatief hoog investeringsniveau en consequenties voor vrijwel alle gemeentelijke bedrijfsgeledingen.
Het stuurinstrument GEA, zoals beknopt toegelicht aan het begin van deze blog biedt hier voor de OGR uitstekende mogelijkheden. Ten eerste kan men met betrekking tot het laten van uitvoeren van onderzoeken zelf als OGR de in GEA gehanteerde ‘vraagstukanalyse’ uitvoeren. Ook kan de OGR het GEA-framework van de gemeentelijke organisatie bewerkstelligen waarmee de OGR de samenhang van de betreffende organisatie expliciteert. Ten derde kan de OGR de GEA-aanpak m.b.t. het ontwikkelen van integrale oplossingscontouren voor onderhavige vraagstukken bij derden afdwingen. Hierdoor ontstaan oplossingen die een hoge mate van inpasbaarheid zullen hebben, alsook een relatief hoog draagvlak. Kort samengevat krijgt de OGR een stuurinstrument in handen dat de mogelijkheid biedt om continu de samenhang van de gemeentelijke organisatie te verbeteren en daarmee haar performance. De financiële middelen en de wettelijke basis zijn er, ook het type vraagstukken. Alleen nog even doen.
References
1 Leinwand, P., Mainardi, C.R..: The Coherence Premium. Harvard Business Review (2010) 13.
2 Leinwand, P., Mainardi, C.R.: The Essential Advantage: How to Win with a Capabilities-Driven Strategy. Harvard Business Review Press (2010).
3 Proper H.A., Wagter, R., Bekel, J.: On enterprise coherence governance with GEA: a 15-year co-evolution of practice and theory | SpringerLink
4 Stovers, R., Ruijter, J.d., Wagter, R.: GEA Enterprise Architectuur in de praktijk: Betere prestaties door sturen op samenhang, Dialoog, Zaltbommel, the Netherlands (2019) https://www.managementboek.nl/boek/9789461263537/gea-enterprisearchitectuur-in-de-praktijk-rob-stovers
5 Stovers, R., Ruijter, J.d., Wagter, R.: GEA Enterprise Architecture in Practice: Better Performance by Managing Coherence, Dialoog, Zaltbommel, the Netherlands (2021) GEA Enterprise Architecture in Practice: Better Performance by Managing Coherence : Amazon.nl: Boeken
6 Bekel, J., Wagter, R.: Measurement Of Enterprise Coherence By Means Of The Gea C-Index-A First Investigation | IEEE Conference Publication | IEEE Xplore in: 22nd IEEE Conference on Business Informatics, CBI 2020, Antwerp, Belgium, June 22–24, 2020, vol 2, pp. 57–64. IEEE (2020). Measurement Of Enterprise Coherence By Means Of The Gea C-Index-A First Investigation | IEEE Conference Publication | IEEE Xplore .
7 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten van de Provincie Overijsel, betreffende de Inwerkingtreding wet versterking decentrale rekenkamers, kenmerk 2022-0000536640, d.d. 28 november2022.
8 VNG aan de Leden, betreffende Model Verordening gemeentelijk rekenkamer, d.d. 20 maart 2023.
9 Meerdere gesprekken gevoerd betreffende de onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer met de heer F.G.S. Droste, Griffier van de Gemeente Hardenberg in januari en februari 2024.
10 Raadsvoorstel Wijzigingen i.v.m. komst Rekenkamer Gemeente Hardenberg, Zaaknummer: 575061, Presidium: 26 september 2023
11 Verordening Rekenkamer Hardenberg 2024, Zaaknummer 575061, d.d. 26 september 2023.
12 Raadsbesluit Wijzigingen i.v.m. komst Rekenkamer, Zaaknummer: 575061, De raad van de gemeente Hardenberg; gelezen het voorstel van het presidium d.d. 26 september 2023; gelet op de Wet versterking decentrale rekenkamers, 31 oktober 2023.
13 Website Nederlandse Vereniging voor Raadsleden: Het nut en de noodzaak van de rekenkamer. Geraadpleegd 20 januari 2024.
14 Website Nederlandse Vereniging voor Raadsleden: Lessen van raadsleden over nut en noodzaak van de rekenkamer. Geraadpleegd 20 januari 2024.
15 Website Gemeente Hardenberg: Coalitieakkoord 2022-2026, Oog voor elkaar, blik op de toekomst. Geraadpleegd 20 januari 2024.